Заключение общественной экспертизы Закона Амурской области «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ» № 117-ОЗ от 26.11.2012г. Печать

Введение.

В Общественную палату поступили обращения,  связанные с вступлением в действие с 1 января 2013 года Закона Амурской области от 16.11.2012 г. № 117-ОЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Амурской области», который затронул интересы части пенсионеров Амурской области и вызвал большой общественный резонанс.

В связи с этим, члены Общественной палаты, руководствуясь Законом Амурской области от 04.06.2008 № 35-ОЗ «Об Общественной палате Амурской области» и Соглашением о взаимодействии Правительства Амурской области и Общественной палаты Амурской области от 22 июня 2009 года, приняли решение о создании рабочей группы Общественной палаты Амурской области по проведению общественной экспертизы Закона Амурской области от 16.11.2012 г. №117-ОЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Амурской области» (Приложение 1).

В проведении экспертного исследования принимали участие на безвозмездной основе:

Бутенко М.А. -

Конюшок А.А.-

Рубцов А.В. -

 

Исходные положения.

1 января 2013 года вступил в действие Закон Амурской области «О внесении изменения в некоторые законодательные акты Амурской области» № 117-ОЗ от 26.11.2012г.

Настоящим законом вносятся изменения в следующие законы области:

  • от 05.12.2005 №99-ОЗ «О социальной поддержке граждан отдельных категорий»;
  • от 10.11.2008 г. № 121-ОЗ «О звании «Ветеран труда Амурской области»;
  • от 02.05.2006 № 171-ОЗ «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг и дополнительной социальной поддержке отдельных категорий граждан при предоставлении субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в Амурской области».

В соответствии с изменениями в указанные законы, с 1 мая 2013 года по 31 декабря 2017 г. меры социальной поддержки не будут предоставляться ветеранам труда, ветеранам военной службы, лицам, имеющим звание «Почетный донор Амурской области», реабилитированным лицам и признанным пострадавшими от политических репрессий, ветеранам труда Амурской области в возрасте до 80 лет, при условии, что размер их дохода выше полуторакратной величины прожиточного минимума по Амурской области на душу населения, установленной губернатором области.

 

Цель, задачи и критерии экспертной оценки.

Цель:

Установление соответствия НПА общепризнанным нормам международного права, Конституции РФ и другим законным гражданским и общественным нормам и на этой основе выработка рекомендаций органам власти Амурской области.

Задачи:

1)Установление соответствия закона № 117-ОЗ от 26.11.2012г. действующему законодательству и нормативным актам.

2)Определение соответствия принятых решений приоритетам общества.

3) Оценка рисков и негативных воздействий при реализации принятого закона.

4) Выработка рекомендаций Правительству Амурской области и Законодательному собранию Амурской области.

 

Вид экспертной оценки.

Экспертиза нормативно правовых актов органов государственной власти Амурской области

Социально-правовая общественная экспертиза

Методы и инструменты для сбора данных.

Методы работы:

-получены отчеты 3-х экспертов;

-проведен ситуационный анализ;

-обсуждение на заседаниях рабочей группы  по проведению общественной экспертизы ___ февраля 2013 года.

 

Формы работы экспертов:

-работа с документами, аналитика

-проведение очных консультаций с коллегами (сбор мнений) в период с 1 по 11 февраля 2013 г.

-проведен анализ поступлений в доходную часть бюджета области в 2011-2012 годах

Способы получения и анализа информации.

-анализ открытых источников: базы НПА, СМИ, Интернет-источники, в том числе, размещенные на официальных сайтах Правительства Амурской области и Законодательного собрания Амурской области.

-направление запросов в Минсоцздравразвития, Уполномоченному по правам человека

Характеристика целевых групп.

Экспертиза проводится в интересах ветеранов труда, ветеранов военной службы, реабилитированных и пострадавших от политических репрессий, а также лиц, имеющих звание «Почетный донор Амурской области»  и ветеранов труда Амурской области.

Дополнительные условия и требования, учитываемые при проведении общественной экспертной оценки.

Настоящая общественная экспертиза проведена в соответствии со статьей 16 Закона Амурской области от 04 июня 2008 г. № 35-03 «Об Общественной палате Амурской области».

Под общественной экспертизой понимается экспертиза, инициированная общественностью, осуществляемая профессионалами, проводимая в интересах общества в целом или отдельных социальных групп, с обязательным представлением обоснованного заключения с рекомендациями для лиц, принимающих решения.

Заключение общественной экспертизы носит рекомендательный характер.

Результаты экспертной оценки, выводы и обоснования.

Для достижения задач экспертной оценки общественные эксперты и члены рабочей группы  при проведении экспертного исследования отвечали на ряд вопросов.

 

Необходимость принятия закона (какую проблему он призван решить?)

Из статьи в газете «Амурская правда» за 4 декабря 2012 года:

«Несмотря на то, что областная казна в минусе, наш дотационный регион все равно должен исполнять Указ Президента России о повышении зарплаты работникам бюджетных организаций до уровня средней по экономике региона…Загвоздка только в том, что собственных денег на это у Приамурья нет, а поступления из Федерации никем не гарантируются. Суммы на повышение зарплаты необходимы огромные — 4 дополнительных миллиарда рублей только на 2013 год. Федеральный бюджет готов перечислить лишь 800 миллионов. Этого катастрофически мало, учитывая, что до 2018 года, по самым скромным подсчетам, на эти цели потребуется около 26 миллиардов рублей. Именно поэтому пришлось принять решение затянуть пояс потуже….…Для дефицитного амурского бюджета это …единственная возможность найти реальные средства на повышение зарплат самых низкооплачиваемых категорий бюджетников…»

 

 

Комментарии: Это то, что мы знаем из СМИ. В пояснительных документах к закону нет никаких объяснений (ни к 1-му чтению, ни ко 2-му) .Поэтому, думаю логично задать нижеприведенные и многие другие вопросы Министерству финансов и отправить запрос? Пусть разъяснят: в чем собственно они видят проблему, которую должен решить новый закон; сколько бюджетников в области нуждаются в повышении зарплаты, откуда взялась эта сумма в 4 млр.руб, как ее считали и т.д.

Правильно ли сформулирована проблема, насколько она обоснована, каковы причины ее появления, какие социальные процессы могут начаться в результате не решения данной проблемы?

Каковы могут быть социальные, экономические и управленческие последствия проблемы и какие потребуются меры по компенсации ущерба?

Какие системы анализа были применены (PEST, SWOT, другие), какие данные привлекались для обоснования необходимости принятия закона и почему именно эти?

Какова реальная  внешняя и внутренняя ситуация применительно к обозначенной проблеме?

Что планируется получить в результате вступления в действие закона?

Согласно Пояснительной записки к проекту закона предлагаемые изменения позволят:

  1. получать меры социальной поддержки наиболее нуждающимся гражданам.
  2. оптимизировать действующую дифференциацию среднедушевого дохода граждан, влияющего на величину регионального стандарта  максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (МДД). В результате вводимых изменений образуется 3 группы доходов и величины регионального стандарта МДД.
  3. Перераспределить средства со статей льготного финансирования на оплату труда бюджетников.

 

Коментарии: Опять же – вопрос – какую сумму планируется получить и перераспределить на оплату труда бюджетников? Это будет необходимые 4 млр.руб???

 

Какая социальная группа  проигрывает при реализации закона  и что она теряет?

До 1 мая 2013 года пяти категориям льготников, если они младше 80 лет, необходимо представить в Пенсионный фонд и органы соцзащиты подтвержденные сведения о доходах. Это должны будут сделать:

ü ветераны труда;

ü ветераны труда Амурской области;

ü ветераны военной службы;

ü реабилитированные лица;

ü почетные доноры Амурской области.

Те граждане, доходы которых превысят 1,5 размера установленного прожиточного минимума*, не смогут пользоваться льготами, предусмотренными для вышеперечисленных категорий. А именно:

1. Ежемесячная денежная выплата в размерах:

541 рубль - ветеранам труда;

541 рубль - ветеранам военной службы;

463 рубля - реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий;

616 рублей - почетным донорам Амурской области.

2. Социальная поддержка по плате за жилое помещение и коммунальные услуги.

3. Компенсация расходов на установку телефона.

4. Компенсация расходов на проезд на транспорте.

Вышеуказанным категориям граждан, не подтвердившим свое право на получение мер социальной поддержки в установленный срок, предоставление мер социальной поддержки прекращается с 1 мая 2013 года.

 

*с 01 января 2013 г. величина прожиточного минимума - 8 369 рублей, для трудоспособного населения – 8 965 рублей, пенсионеров – 6 679 рублей, детей – 7 969 рублей; в северных районах Приамурья - 9 336 рублей для трудоспособного населения – 9 964 рубля, пенсионеров – 7 474 рублей, детей – 8 990 рублей.

Соответствует ли объект экспертизы требованиям законодательства?

На основа анализа Закона Амурской области от 5 декабря 2005 года № 99-03 "О социальной поддержке граждан отдельных категорий" и Закона Амурской области от 10 ноября 2008 года № 121-03 "О звании "Ветеран труда Амурской области" в редакции Закона Амурской области №117-03 от 23.11.2012 года, отмечаем установление в законах № 99-03 и 121-03 возрастного ценза (для граждан не выше 80 лет) с ограничением по уровню дохода (не превышающем полуторакратной величины прожиточного минимума по Амурской области).

Внесенные изменения сузили круг лиц подпадающих под предоставление мер социальной поддержки, поскольку ранее для предоставления льготы гражданин должен был обладать специальным званием "Ветеран труда Амурской области" и отсутствовали дополнительные критерии выплат.

Конституцией РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Полагаем, что Закон Амурской области №117-03 от 23.11.2012 года "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Амурской области" нарушает конституционное право гражданина на получение гарантированного государством социального обеспечения в части приостановления финансирования по вышеуказанным Законам. Согласно ст. 4 Закона Амурской области №117-03 от 23.11.2012 года изменения в Законы Амурской области № 99-03, 121-03, 171-03 вступают в силу с 1 января 2013 года и действуют по 31 декабря 2017 года.

Полагаем, что установление данных ограничений значительно сократит количество граждан (пенсионеров), которые до принятия изменений в Закон нуждались в мерах социальной поддержки на уровне субъекта РФ и получали их.

Внесение изменений в Закон Амурской области от 02.05.2006 года № 171-03 «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг и дополнительной социальной поддержке отдельных категорий граждан при предоставлении субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в Амурской области» повлекло сокращение перечня граждан по уровню доходности, и при этом отметилось снижение меры социальной поддержки с 22 до 16 % гражданам, имеющим доход от 7000 до 8200 рублей в месяц (за счет включения их в группу предусмотренную в пп.3 п.1 ст.4).

Согласно ст. 39 Конституции РФ - каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Право на социальное обеспечение пенсионеров (ст. 39) трактуется, прежде всего, как недопустимость произвольного лишения льгот, предоставленных Законом.

Кроме того, в своем послании Федеральному Собранию от 06.03.1997 года Президент РФ указывает: «Правительство в течение первого полугодия должно провести инвентаризацию нормативных актов федеральных органов власти, которыми предусмотрены льготы, дотации, дополнительные социальные выплаты, и представить конкретные предложения по повышению их адресности. Федеральному Собранию необходимо будет принять соответствующие поправки к действующим законам. Многие льготы, предоставляемые по профессиональному признаку, должны быть отменены с    обязательной     компенсацией    соответствующим     повышением    зарплаты.     Ряд льгот, предоставляемых пенсионерам, следует заменить денежными компенсациями. Эти меры сделают систему социальной помощи более понятной для ее получателей, позволят сконцентрировать работу органов социальной защиты на действительно значимых мероприятиях».

На основании ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Согласно Постановлений Конституционного Суда РФ (от 04.04.2006 № 89-0, 12.07.2006 № 350-О и др.) следует, что государство не может произвольно изменять уже признанный им статус лиц и уменьшить обусловленный этим статусом объем социальных гарантий.

В одном из нескольких постановлений Конституционного Суда РФ (Постановление от 24.05.2001 №8-П) следует, что изменение законодателем ранее установленных условий предоставления льгот пенсионерам, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, нуждающихся в этих субсидиях и рассчитывающих на их получение, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, в том числе при решении вопроса о выборе места жительства и работы.

В п. 3 ст. 4 Закона Амурской области указано, что гражданам, указанным в ч.2 настоящей статьи, не подтвердившим свое право на получение мер социальной поддержки в установленный настоящей статьей срок, предоставление мер социальной поддержки прекращается с 1 мая 2013 года. Полагаем, что данная норма ущемляет права граждан по предоставлению мер социальной поддержки. А именно в том, что гражданам не оставлено право на подтверждение своего социального положения в случае, например, болезни и не возможности подтвердить свое право, либо обратиться в соответствующие органы в более поздние сроки, с подтверждением причин несвоевременного предоставления подтверждающих документов.

Из заключения ГПУ Заксобрания Амурской области:

 

Всё вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что внесенные изменения в Закон Амурской области от 5 декабря 2005 года № 99-03 «О социальной поддержке граждан отдельных категорий» (ст. 2 Закона),  Закон Амурской области от 10.11.2008 года № 121-03 "О звании "Ветеран труда Амурской области" (ч.1 ст. 4 Закона), Закон Амурской области от 02.05.2006 года № 171-03 «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг и дополнительной социальной поддержке отдельных категорий граждан при предоставлении субсидий на оплату жилищно-коммунальных   услуг   в   Амурской   области»  ущемляют   конституционные   права пенсионеров на получение социальной поддержки, предусмотренной законом.

Предназначение мер социальной поддержки, их правовая природа предопределяют характер обязанностей исполнительной власти области по отношению к гражданам, на которых согласно закона распространяются меры социальной поддержки и имеющим право на ее получение. Полагаем, что Правительство Амурской области не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, законодатель вправе приостанавливать либо отменять действие норм о предоставлении выплат и льгот компенсаторного характера, но только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться; законодатель вправе избирать различные способы и формы возмещения исполнительной власти вреда, вносить в них изменения, уточнять критерии их дифференциации или адресности, однако признанный объем возмещения должен соблюдаться.

Доступен ли объект экспертизы для понимания и использования населением?

Имеются либо отсутствуют неоправданные преимущества, препятствия, риски и дополнительные издержки для населения при реализации закона (объекта экспертизы)?

Имеются ли в объекте экспертизы положения, которые могут способствовать коррупции?

Из заключения ГПУ:

 

Обоснован ли объект экспертизы данными статистики?

Из заключения Контрольно-счетной палаты Амурской области:

Однако, не смотря на эти замечания, КСП сочла возможным рассмотрение законопроекта!!!!

Эффективен ли предлагаемый механизм решения проблемы дефицита областного бюджета?

Соответствуют ли анализируемый документ высшим достижениям человеческого духа и научной мысли? Соответствует ли анализируемый документ политике государства?

Президент страны В.В. Путин на встрече с ветеранами 01.10.2012 г неоднократно выделял приоритеты в сфере защиты незащищенных слоев населения в России:

ü  «не только в России, но и во всём мире День пожилого человека стал законом особого общественного внимания к проблемам людей старшего поколения, той  ответственности, которую мы все несём перед нашими родителями, перед всеми, кто посвятил свою жизнь стране, людям, обществу»

ü  «говоря о повышении зарплаты бюджетникам, надо обратить внимание на другую острейшую проблему – проблему пожилых людей, потому что пожилые люди находились в ещё более худшем положении».

 

Из предвыборной программы В.В. Путина: обеспечить рост пенсий и других социальных выплат.

 

Эти приоритеты разделяет также и Правительство Амурской области.

Кожемяко О.Н.:«Условия проживания на территории Дальневосточного региона необходимо менять и добиваться, чтобы уровень жизни дальневосточников был не ниже общероссийского»  (Из выступления на президиуме Госсовета).

Кожемяко О.Н.: «…обеспечить к 2020 году рост доходов амурчан в 2,5-3 раза.» (Из выступления на президиуме Госсовета).

Щербина В.Г. : «Да, проблемы есть, но это проблемы  власти. Людей они никак не должны касаться» (Из интервью от 18.01.2013 г.)

Есть ли разумные альтернативы решения проблемы в контексте реальной ситуации и прогноза на будущее?

31 января 2013 года на расширенном заседании Правительства В.В. Путин чётко обозначил пути экономического роста и обеспечения благосостояния населения:

1. Повышение производительности труда в 1.5 - 2 раза;

2. Создание высококвалифицированных  рабочих мест;

3. Улучшать деловой климат, делая регионы привлекательными для инвестиций.

Комментарии: Думаю, здесь необходим и анализ статистики, налоговых и неналоговых поступлений в бюджет, тенденций экономического развития области.

Оценка рисков и негативных воздействий при реализации принятого закона

Из заключения КПС:

 

Кроме того:

  1. Подрывается вера людей в возможность органов власти обеспечить поступательное развитие области. Наносится урон имиджевой составляющей и инвестиционной привлекательности Амурской области, где не хватает средств даже для льготников. В силу этого вероятно  усиление оттока населения из области, что в корне противоречит политике российского Правительства, пытающегося остановить этот процесс в Дальневосточном регионе.
  2. Закон ввергает население области в стрессовое состояние – что ещё отберут в будущем и у кого?
  3. С принятием закона возможны нарастание социальная розни и  рост протестных настроений в обществе с 1 мая 2013г., что противоречит усилиям Президента на стабилизацию и консолидацию общества.
  4. Возможно заметное снижение в области сдачи донорской крови.

Рекомендации по итогам экспертной оценки.